重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買(mǎi)服務(wù)上推行按效付費改革

　　聞不到臭味，聽(tīng)不見(jiàn)噪聲，看不見(jiàn)生活垃圾的蹤影，現代時(shí)尚的廠(chǎng)房及辦公大樓與周邊的自然生態(tài)環(huán)境和諧相融，很難讓人想到這座“花園式工廠(chǎng)”竟是重慶市規模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)——百果園焚燒廠(chǎng)。

　　隨著(zhù)城市化快速推進(jìn)，重慶市生活垃圾產(chǎn)生量逐年攀升，減量化、資源化和無(wú)害化處置成為新的解決路徑。從2002年開(kāi)始，重慶市采取政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，在中心城區探索實(shí)施生活垃圾焚燒發(fā)電，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐發(fā)展，通過(guò)成本審核，然后按量付費的制度逐漸產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。

　　為破解這一困境，重慶市率先在垃圾焚燒發(fā)電購買(mǎi)服務(wù)上推行按效付費改革，將績(jì)效理念傳導至管理部門(mén)和運營(yíng)企業(yè)，進(jìn)一步激發(fā)了改進(jìn)管理的內生動(dòng)力，也為其他政府付費項目提供了很好的經(jīng)驗示范和現實(shí)路徑。

百果園焚燒廠(chǎng)是重慶市規模最大的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)。百果園焚燒廠(chǎng)供圖

　　“花1塊錢(qián)，垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)可以達標排放，那么花9毛行不行”

　　目前，重慶市共有生活垃圾焚燒處理設施23座，總處理能力2.18萬(wàn)噸/日。其中，中心城區已建成投運4座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，分別是同興焚燒廠(chǎng)、豐盛焚燒廠(chǎng)、百果園焚燒廠(chǎng)和洛磧焚燒廠(chǎng)，總處理能力達到1.11萬(wàn)噸/日，均由重慶三峰環(huán)境集團股份有限公司負責建設運營(yíng)、重慶市城市管理局負責購買(mǎi)服務(wù)、重慶市財政局負責購買(mǎi)服務(wù)資金保障。

　　重慶市城市管理局市容環(huán)衛處副處長(cháng)劉亞力接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪(fǎng)時(shí)介紹說(shuō)，如今，中心城區實(shí)現了垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)從無(wú)到有、從有到全，而且這4座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)每年可以處理生活垃圾約360萬(wàn)噸，無(wú)害化處理率達到100%，實(shí)現了原生生活垃圾零填埋、分類(lèi)后其他垃圾全焚燒的工作目標。

　　“在取得成效的同時(shí)，除了同興焚燒廠(chǎng)，其他3座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)采用成本審核，然后按量付費的制度也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，不利于節約付費成本。”重慶市財政局生態(tài)環(huán)境處陳遠浩接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪(fǎng)時(shí)指出，比如，成本發(fā)生的真實(shí)性易核定，但科學(xué)性、合理性和必要性難以精準界定;管理部門(mén)能較好地發(fā)揮自身監管作用，但有效發(fā)揮合力效應缺乏定量載體和紐帶;如何衡量企業(yè)降本增效的努力程度以及激發(fā)其內生動(dòng)力，缺乏實(shí)質(zhì)性的激勵約束機制，等等。

　　“這些問(wèn)題會(huì )影響政府付費支出成本的核定，特別是與預算績(jì)效管理的要求有差距，亟須建立按效付費的新機制加以解決。”陳遠浩進(jìn)一步解釋說(shuō)：“按效付費中的‘效’，是在達標排放的基礎上，引入一個(gè)‘經(jīng)濟性’的概念。通俗地講，花1塊錢(qián)，垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)可以達標排放，那么，花9毛，行不行?從績(jì)效角度看，要花同樣的錢(qián)做更多的事兒，或者做同樣的事兒花最少的錢(qián)，這就成為財政努力的方向。”

　　基于這樣一個(gè)背景，按照規范化、績(jì)效化、專(zhuān)業(yè)化和精細化管理的原則，重慶市財政局會(huì )同重慶市城市管理局探索形成中心城區生活垃圾焚燒發(fā)電按效付費制度，并從2020年第4季度起開(kāi)始實(shí)施。

　　陳遠浩告訴記者，從審核成本按量付費到按效付費的轉變，本質(zhì)上是從注重財政資金使用的合規性向注重合理性、經(jīng)濟性、效益性轉變，也是從單純注重結果到系統注重源頭、過(guò)程和結果的轉變，通過(guò)按效付費激活企業(yè)降本增效內生動(dòng)力，讓企業(yè)主動(dòng)作為，然后不斷提升運營(yíng)水平和管理能力，最終實(shí)現政府、社會(huì )、企業(yè)三方共贏(yíng)。

　　“按效付費制度的實(shí)施，倒逼企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng )新、提高精細化管理”

　　為了推動(dòng)按效付費理念落地實(shí)施，重慶市財政局制定出臺《關(guān)于重慶三峰環(huán)境集團股份有限公司生活垃圾處理服務(wù)費結算價(jià)格核定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)，會(huì )同重慶市城市管理局修訂出臺《重慶市主城都市區生活垃圾焚燒廠(chǎng)監管評價(jià)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評價(jià)辦法》)，形成“運營(yíng)—績(jì)效—付費”相互掛鉤的制度框架和運行機制。

　　重慶市環(huán)境衛生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長(cháng)歐競接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪(fǎng)時(shí)介紹說(shuō)，評價(jià)的工作程序分為日常監管監測、季度評價(jià)和年度評價(jià)。日常監管和日常監督性監測由市環(huán)衛中心、市市政環(huán)衛監測中心分頭負責;季度評價(jià)由市環(huán)衛中心牽頭，結合日常監管監測、污染防治等情況，形成季度評價(jià)報告;年度評價(jià)由市環(huán)衛中心結合季度評價(jià)報告，垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議落實(shí)情況，垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)年度運行、經(jīng)濟、監測等指標，年度監測數據分析情況等，形成年度評價(jià)報告，并取四個(gè)季度平均分作為年度得分。

　　“評價(jià)體系涵蓋污染控制、設備運行、運營(yíng)管理、廠(chǎng)區環(huán)境和經(jīng)濟效益五大類(lèi)別，增設項目運營(yíng)經(jīng)濟性、成本控制等內容和考核指標，運用標桿法，將年度成本優(yōu)化指標、噸飛灰處理成本、噸滲濾液處理成本、噸垃圾發(fā)電量等作為年度績(jì)效考核核心指標，并以3年核價(jià)周期為績(jì)效評價(jià)周期，每年實(shí)施季度評價(jià)和年度評價(jià)，每3年開(kāi)展一次總績(jì)效評價(jià)和核價(jià)工作，將評價(jià)結果與付費安排掛鉤。而且，季度、年度評價(jià)結果不僅作為日常按效付費和整改工作的重要依據，還作為下一期核定政府購買(mǎi)服務(wù)價(jià)格的基礎資料和合理支撐。”陳遠浩告訴記者。

　　在劉亞力看來(lái)，獎懲并舉同樣重要，這樣可以激發(fā)企業(yè)內生動(dòng)力。他向記者列舉了《評價(jià)辦法》里的獎懲舉措，比如，垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)觸發(fā)扣款條款的，在當季度核定的處置費基礎上，可以加扣最高126萬(wàn)元的扣款，同時(shí)對情節嚴重的，增加暫緩撥付當季度剩余處置費30%的處罰;年度評價(jià)結果觸發(fā)獎勵條款的，給予資金激勵，額度不低于該項目當年核算運營(yíng)總成本較上年減少金額的50%。

　　讓考核發(fā)揮出應有效力，關(guān)鍵在于評價(jià)結果真實(shí)準確。那么，如何確保評價(jià)準確、數據明晰、結果可用?為此，重慶市財政局、重慶市城市管理局開(kāi)展了一系列探索工作。

　　在核量計量方面，強化數字化改造。目前，4座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)均建成并運行了計量稱(chēng)重系統，還派駐16名現場(chǎng)監管人員實(shí)行24小時(shí)駐場(chǎng)管理，對生活垃圾運輸車(chē)輛采取“一車(chē)、一卡、一區域、一類(lèi)垃圾”的統一管理模式。

　　在監督性監測方面，加強靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、定期與突擊監測相結合，增加監測內容、監測頻次和監測點(diǎn)位，強化對第三方監測的監督。2023年第4季度以來(lái)，出動(dòng)監測人員48人(次)，開(kāi)展日常監測12次，監管評價(jià)發(fā)現問(wèn)題25個(gè)。

　　在成本監測方面，加強年度計劃檢修方案、新增項目投資審核、參與年度重大采購事項尤其是內部承包的監督，追蹤核心指標達標情況，及時(shí)采取糾偏措施，并對企業(yè)運行成本的評估分析進(jìn)行跟蹤審核。

　　“按效付費制度的實(shí)施，倒逼我們通過(guò)加大技術(shù)創(chuàng )新、提高精細化管理逐步實(shí)現降本增效。”百果園焚燒廠(chǎng)負責人接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)道。

　　陳遠浩表示：“《暫行辦法》不是一成不變的，如果有不完善、不合理的地方，我們都會(huì )適時(shí)進(jìn)行修訂完善。未來(lái)，當噸垃圾處理服務(wù)費降到一定區間且趨于穩定時(shí)，價(jià)格就相對合理了，監管重心也就轉向其他城市管理領(lǐng)域了。”

　　“市級部門(mén)之間的工作聯(lián)動(dòng)機制和數據共享機制逐步建立”

　　盡管按效付費制度實(shí)施時(shí)間較短，但隨著(zhù)績(jì)效理念充分運用后，加上管理逐步發(fā)力，降本增效的作用已初步體現。

　　數據是最有說(shuō)服力的，不妨先看看以下幾組數據：

　　2024年上半年，4座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)煙氣排放指標達標率100%，爐渣資源化利用率100%，滲濾液排放合格率100%。與2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日產(chǎn)生的飛灰和爐渣分別同比下降26.40%、10.25%。

　　4座垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)入廠(chǎng)垃圾量從2021年的320萬(wàn)噸提升到2023年的370萬(wàn)噸，噸垃圾平均發(fā)電量從2021年的447.89kW·H/噸提升到2023年448.21kW·H/噸，飛灰處置成本從2021年1371元/噸降到2023年1286元/噸。

　　豐盛焚燒廠(chǎng)、百果園焚燒廠(chǎng)2023年當年就節省財政支出1300余萬(wàn)元;通過(guò)集團實(shí)行大宗物資集中采購，年平均節約支出500萬(wàn)元;通過(guò)與銀行等金融機構協(xié)商降低貸款利率，年平均節約支出1400萬(wàn)元。

　　在陳遠浩看來(lái)，按效付費制度之所以能夠落地實(shí)施并取得一定成效，關(guān)鍵在于財政部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間形成了管理合力。“以前，財政局的重點(diǎn)是核價(jià)，城市管理局的重點(diǎn)是日常監管監測。財政局每3年一核，還委托了第三方會(huì )計師事務(wù)所，還對比參照其他省份、行業(yè)標準水平，但也只能對成本發(fā)生的真實(shí)性作出判斷，至于合不合理、有沒(méi)有必要難以量化，而且與企業(yè)博弈也是一個(gè)艱難過(guò)程。財政局提出按效付費理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，發(fā)揮了城市管理局在業(yè)務(wù)管理上的優(yōu)勢和作用，財政局又節約了財政資金，一直以來(lái)困擾的問(wèn)題迎刃而解。”

　　劉亞力深有同感，自按效付費制度實(shí)施以來(lái)，市級部門(mén)之間的工作聯(lián)動(dòng)機制和數據共享機制逐步建立，提高了行政效能，節約了行政管理成本。他告訴記者，重慶市城市管理局每季度評價(jià)結果都會(huì )及時(shí)反饋給相關(guān)市級部門(mén)，為市財政局核價(jià)、市生態(tài)環(huán)境局督察生態(tài)環(huán)保問(wèn)題、市發(fā)展改革委制定垃圾焚燒發(fā)電項目規劃等均提供了參考。

　　記者獲悉，重慶市或將垃圾焚燒發(fā)電購買(mǎi)服務(wù)按效付費改革從市級層面推向區(縣)級層面，在確保垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)安全規范運行、穩定達標排放的基礎上，進(jìn)一步提高財政資金使用效率，確保每一分錢(qián)都花在“刀刃”上，真正實(shí)現財政支出“物超所值”。

　　(來(lái)源：環(huán)境經(jīng)濟雜志 作者：雷英杰 重慶市財政局生態(tài)環(huán)境處陳遠浩，重慶市城市管理局市容處副處長(cháng)劉亞力，重慶市環(huán)境衛生事務(wù)中心生活垃圾處置科科長(cháng)歐競對本文亦有貢獻)